Läbipaistvuse ja teavitamiskohustuse täitmise seire kohalikes omavalitsustes

Seire eesmärk oli saada ülevaade¹

• kuidas kohalikud omavalitsused teavitavad sotsiaalhoolekandelise abi saamiseks pöördunud täisealisi inimesi nende isikuandmete töötlemisest ning
• millist teavet omavalitsused abivajaduse väljaselgitamise käigus inimestele annavad.

Sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 15 lõike 1 kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksuse ülesanne selgitada välja tema poole abi saamiseks pöördunud isiku abivajadus ning sellele vastav abi ulatus. Abivajaduse hindamisel lähtutakse terviklikust lähenemisest ning arvesse võetakse abi saamiseks pöördunud inimese toimetulekut ja tema ühiskonnaelus osalemist mõjutavaid tegureid. Abivajaduse väljaselgitamine tähendab samal ajal abi saamiseks pöördunud inimese isikuandmete töötlemist: inimeselt tema toimetuleku kohta andmete kogumist, registritesse ja kolmandatele isikutele päringute tegemist jmt.

Seire hõlmas üksnes sotsiaalhoolekandelise abivajaduse väljaselgitamise etapis toimuvat täisealiste abi saamiseks pöördunud inimeste isikuandmete töötlemist. Seire ei hõlmanud abi osutamise etapis, sealhulgas konkreetse sotsiaalteenuse osutamise käigus toimuvat isikuandmete töötlemist. Samuti ei hõlmanud seire lastekaitseseaduse alusel laste abivajaduse hindamist ega sellega seotud isikuandmete töötlemist.

Kõikidele omavalitsustele saadeti küsimustik, millele vastamine oli vabatahtlik. Vastuseid laekus 53 kohalikult omavalitsuselt 78-st, mistõttu kujunes vastamismääraks 68%.

Nii läbipaistvuse, teavitamiskohustuse kui ka nendega seotud võimalike erandite kohta saab täpsemalt lugeda isikuandmete töötleja üldjuhendi 10. peatükist "Läbipaistvus" ja läbipaistvuse suunistest. Samuti leiab abistavat teavet AKI kodulehelt.

1. Peamised tähelepanekud

1.1. Teavitamiskohustuse mõistmine

Paremat eristamist vajab teavitamiskohustuse täitmine (IKÜM artiklid 13 ja 14) ning inimese õiguse tagamine saada taotluse alusel juurdepääs teda puudutavatele isikuandmetele (IKÜM artikkel 15).

• Teavitamiskohustus (artiklid 13–14) tähendab andmetöötleja kohustust anda inimestele teavet nende isikuandmete töötlemisest andmetöötleja enda algatusel. Inimene ei pea selle teabe saamiseks esitama omavalitsusele eraldi taotlust. Teavitamiskohustust võib täita näiteks omavalitsuse veebilehel avaldatud andmekaitsetingimuste, eraldi teabelehe, nende või hoopiski muude lahenduste kombinatsioonis.
   
• Andmesubjekti õigus tutvuda oma isikuandmetega (artikkel 15) tähendab olukorda, kus inimene pöördub ise sooviga saada teavet oma andmete töötlemise kohta.

Vajalik on teadvustada, milles teavitamiskohustus seisneb ning hinnata, kas omavalitsuste lahendused/tegevused vastavad sellele.

• Mitmed omavalitsused märkisid, et nad ei anna inimestele eraldi teavet isikuandmete töötlemise kohta, kuid samal ajal selgitasid, et vastav teave on avaldatud omavalitsuse veebilehel või see antakse inimesele abivajaduse väljaselgitamise käigus. See viitab, et teavitamiskohustust tegelikkuses täidetakse (sest veebilehel andmekaitsetingimuste avaldamine on teavitamiskohustusele vastav tegevus), kuid seda tegevust ei seostata alati IKÜM artiklitest 13 ja 14 tuleneva kohustuse täitmisega.
   
• Vähemalt viis omavalitsust märkis, et isikuandmete töötlemise teave on leitav inimese jaoks sotsiaalteenuste ja -toetuste andmeregistrist (STAR) ja dokumendihaldussüsteemist Amphora. Samas teadaolevalt on tegemist omavalitsuste töökeskkondadega, kuhu inimesel ligipääsu ei ole ja mille veebilehtedel ei ole ka eraldi sotsiaalhoolekandelise abivajaduse andmetöötluse teavet avaldatud. Need seire vastused võivad samuti viidata erinevale arusaamale sellest, mida tähendab inimesele teabe kättesaadavaks tegemine, või seires esitatud küsimuse vääritimõistmisele.

Teavitamiskohustuse täitmine ei eelda keerukat ega formaalset õiguskeelt. Mõne omavalitsuse vastusest nähtus, et inimesele ei anta isikuandmete töötlemise kohta „ametlikku“ või „formaalset“ teavet, seega justkui teavitamiskohustust ei täideta. Samas üldmäärus ei nõuagi, et andmetöötlust tuleks selgitada õiguslikult keerukas või formaalses sõnastuses. Vastupidi, teave peab olema kokkuvõtlik, selge, läbipaistev ja lihtsasti mõistetav.

1.2. Teavitamiskohustuse täitmine

Isikuandmete töötlemise teabe avaldamine omavalitsuse veebilehel andmekaitsetingimustena on sobiv viis teavitamiskohustuse täitmiseks. Sellisel juhul tuleb veenduda, et:

• teave hõlmaks ka sotsiaalhoolekandelise abivajaduse väljaselgitamisega seotud isikuandmete töötlemist;
• teave ei oleks liiga üldine ega jätaks konkreetset andmetöötlust käsitlemata;
• inimese tähelepanu juhitaks sellele, kust vajalik teave on leitav;
• teave oleks veebilehelt kergesti leitav, ajakohane ja arusaadav;
• teave sisaldaks kõiki IKÜM artiklis 13 või 14 nõutud andmeid.

Veidi üle poole omavalitsustest märkis, et kogu isikuandmete töötlemisega seotud teave on inimesele kättesaadav ühest kohast, peamiselt omavalitsuse veebilehel. 22 omavalitsust ehk 42% vastas, et kogu teave ei ole ühest kohast kättesaadav.

• IKÜM ei nõua, et kogu teave oleks esitatud ühes dokumendis või ühes asukohas. Teave peab siiski olema inimese jaoks terviklikult ja kergesti kättesaadav. Kui see paikneb eri kohtades, tuleb teabeallikad omavahel selgelt siduda ning juhatada inimene kogu vajaliku teabeni.
   
• Teabe kättesaadavus ei tohiks sõltuda inimese oskusest esitada omavalitsusele eraldi taotlus või pöördumine. Omavalitsus peab tegema teabe omal algatusel kättesaadavaks.

Hea praktika, mis osade omavalitsuste vastustest peegeldus, on see, kui inimesele antakse tema isikuandmete töötlemise teave nii isikuandmete kogumise ajal kui ka hiljem tema esitatud taotlusele tagasiside andmisel. Positiivne praktika on ka see, kus juba inimese poolt omavalitsusele esitataval taotluse vormil on kirjalik teavitus, et taotluse menetlemisel töödeldakse inimese isikuandmeid ja võidakse koguda täiendavaid andmeid.

Üks võimalus on esitada inimesele isikuandmete töötlemise teave etapiviisiliselt või mitmekihiliselt, mis tähendab, et inimesele esitatakse kõigepealt lühidalt kõige olulisem teave isikuandmete töötlemise kohta ning antakse võimalus tutvuda täiendava ja üksikasjalikuma teabega näiteks veebilehel või eraldi abivajaduse väljaselgitamist puudutavates andmekaitsetingimustes. Nii ei koormata inimest korraga suure hulga teabega.

• Etapiviisiline või mitmekihiline teavitamine ei ole omavalitsustes laialt kasutusel (sellele viitas 14 omavalitsust).
   
• Isegi nende omavalitsuste puhul, kes vastasid, et nad annavad andmetöötluse teavet etapiviisiliselt või mitmekihiliselt, võib täpsustavatest vastustest mõista, et etapiviisilisest/mitmekihilisest teabe andmisest on erinev arusaam. Mõnel juhul samastati see menetluse käigus täiendavate andmete küsimise, inimese küsimustele vastamise või teabe andmisega üksnes vajaduse korral.

Inimesele esitatava teabe muutmiseks lihtsamini hoomatavaks võib kasutada standardiseeritud ikoone või muid visuaalseid sümboleid. Seires märkis 52 omavalitsust 53-st, et nad ei kasuta isikuandmete töötlemise teabes ikoone.

• Ikoonide kasutamine ei ole kohustuslik. Neid võib kasutada teksti täiendava abivahendina. Kasutatavad sümbolid peavad olema selged, üheselt mõistetavad ja kooskõlas nende juures esitatud tekstiga.

Isikuandmete töötlemise teave peab olema inimese jaoks arusaadav ja arvestama sihtrühmaga. Isikuandmete töötlemise teabe kohandamist haavatavate sihtrühmade vajadustele kirjeldas 19 omavalitsust ehk 36% vastanutest.

• Teavet kohandatakse enamasti juhtumipõhiselt ametniku ja inimese vahelise suhtluse käigus. Vähem kirjeldati ette planeeritud ja püsivalt kasutatavaid lahendusi, mis tagaksid andmekaitseteabe ligipääsetavuse sõltumata konkreetse töötaja tegevusest.
   
• Kõige sagedamini nimetati lihtsa ja arusaadava keele kasutamist ning inimese vajadustest lähtuvaid suulisi selgitusi. Samuti toodi välja teksti suurendamise ja kontrasti muutmise võimalus ning veebivormide ettelugemist toetavad lahendused.
   
• Hea praktikana kontrollitakse mõnel juhul ka seda, kas inimene sai talle antud teabest aru.

1.3. Konkreetseid töötlemistoiminguid puudutava teabe sisu

Inimesele tuleb iga töötlemise eesmärgi kohta anda selge ja üheselt mõistetav teave selle õigusliku aluse kohta.

• Seires märkis 17 omavalitsust, et abivajaduse väljaselgitamisel töödeldakse isikuandmeid seaduse alusel, viis omavalitsust nimetas nõusolekut ning 29 omavalitsust seaduse ja nõusoleku kombinatsiooni.
   
• Kui omavalitsus nimetab õigusliku alusena nii seadust kui ka nõusolekut, peab inimesele antavast teabest ilmnema, milline andmetöötlus põhineb seadusel ja milline nõusolekul.

Inimesele antavas teabes ei tohiks jätta muljet, et seadusest tuleneva ülesande täitmiseks vajalik andmetöötlus sõltub tema nõusolekust.

• Abivajaduse väljaselgitamine on omavalitsusele seadusega pandud ülesanne. Kui isikuandmete töötlemine on selle ülesande täitmiseks vajalik, tuleb inimesele selgitada vastavat seadusest tulenevat õiguslikku alust. Sellisel juhul ei ole korrektne piirduda teatega, et inimene annab omavalitsusele oma andmete töötlemiseks „loa“ või „nõusoleku“.
   
• Nõusolekut ei saa esitada täiendava või varulausena juhuks, kui omavalitsus ei ole kindel seadusest tuleneva aluse ulatuses.
   
• Nõusolekut võib inimesele antavas teabes nimetada andmetöötluse õigusliku alusena siis, kui konkreetne töötlemistoiming on ka tegelikult inimese jaoks vabatahtlik ning nõusoleku andmata jätmisel ei kaasne sellega inimesele negatiivseid mõjusid. Teabest peab selguma ka see, millised tagajärjed kaasnevad nõusoleku andmata jätmise või tagasivõtmisega.

Inimese teadlikku kaasamist tuleb eristada nõusolekust kui töötlemise õiguslikust alusest.

• Seitse omavalitsust põhjendas nõusoleku kasutamist sooviga suurendada inimese kaasatust ja teadlikku osalemist abivajaduse hindamisel. Inimese teavitamine, tema kaasamine ja arvamuse küsimine on olulised, kuid need ei tähenda iseenesest nõusolekul põhinevat andmetöötlust.

1.4. Andmesubjektidega suhtlemine

Märkimisväärne osa omavalitsustest (42%) on puutunud kokku inimeste (lisa)küsimustega, mis puudutavad isikuandmete töötlemise läbipaistvust ja sellekohase teabe saamist.

• Küsimuste puudumisest ei saa vaikimisi järeldada, et inimestele antud teave on alati piisav ja arusaadav. Pöördumata jätmine võib muu hulgas tähendada, et inimene on saanud piisava teabe, kuid ka seda, et ta ei tea oma õigusest lisateavet saada, ei oska küsimust sõnastada või keskendub abi vajades eelkõige abi saamisele.
   
• Kui vähegi võimalik, tasub omavalitsustel jälgida ja analüüsida andmetöötlust puudutavate küsimuste sisu ja põhjuseid. Korduvad samasisulised küsimused erinevatelt inimestelt võivad viidata sellele, et (kodulehel) olemasolevat andmekaitse teavet tuleks muuta selgemaks, täiendada või paremini kättesaadavaks teha.

Juhul kui inimesel tekib oma isikuandmete töötlemise kohta (lisa)küsimusi, siis toimub omavalitsustes lisateabe andmine peamiselt elektrooniliste sidevahendite kaudu. Kõige sagedamini saab inimene lisateavet e-posti teel (70% vastanutest). Olulisel kohal on ka suuline ja vahetu suhtlus.

• Suuline suhtlus võimaldab anda inimese olukorrast lähtuvaid selgitusi, kuid seda on soovitatav toetada kirjaliku või elektroonilise teabega. Nii saab inimene esitatud teabega hiljem uuesti tutvuda ning omavalitsusel on lihtsam tagada teabe täielikkus ja ühetaolisus. Võimalusel tuleks arvestada ka inimese soovitud suhtlusviisi ning tema ligipääsetavusvajadustega.

Omavalitsustes kasutatakse inimese isikuandmete töötlemist puudutavatele lisaküsimustele vastamisel üldistatult kaht peamist töökorraldust. Ühel juhul vastab andmetöötluse küsimustele andmekaitsespetsialist (35 vastanud omavalitsuses); teisel juhul konkreetset andmetöötlust tundev ametnik, eelkõige sotsiaalvaldkonna töötaja, kes kaasab vajadusel andmekaitsespetsialisti (18 omavalitsuses).

• Valdkonnaametniku ja andmekaitsespetsialisti koostööl põhinev lahendus võimaldab anda inimestele kõige asjakohasema teabe. Andmekaitsespetsialist ei pruugi teada kõiki konkreetse juhtumi asjaolusid, samas ei pruugi sotsiaalvaldkonna ametnikul olla põhjalikke andmekaitseõiguse teadmisi.

1.5. Omavalitsuste kogemused

Läbipaistvuse põhimõtte ja teavitamiskohustuse täitmist raskendavad sageli mitu omavahel seotud asjaolu. Raskused puudutavad eelkõige inimesele antava teabe arusaadavust ja kättesaadavust, tehniliste lahenduste piiratust, töötajate teadmisi ja juhiste olemasolu, aja- ja tööjõuressurssi ning õigusnormide rakendamist.

Läbipaistvuse põhimõtte ja teavitamiskohustuse paremaks täitmiseks vajavad omavalitsused kõige enam just sotsiaalvaldkonnale loodud/kohandatud selgeid ja praktilisi juhiseid.

Põhjalikumalt saad seire tulemustest lugeda kokkuvõtvast dokumendist.

¹Vt täpsemalt https://www.aki.ee/uudised/eakn-alustab-koordineeritud-jarelevalvetegevust-labipaistvuse-ja-teavitamiskohustuste-ule. Seire läbiviimise periood oli mai–juuni 2026, kokkuvõte on koostatud septembris 2026.