Seire taust
Alates 2001. aastast reguleerib avaliku sektori tegevuse läbipaistvust avaliku teabe seadus. Selle seaduse eesmärgiks on tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabe avalikkus, võimalusega igaühel sellisele teabele juurde pääseda. Riigi- ja kohalike omavalitsuse tegevuse avalikkus ja läbipaistvus on üks olulisemaid põhimõtteid, mis tagab demokraatliku riigikorralduse ning igaühe õiguste ja vabaduste teostamise. Üheks olulisimaks printsiibiks teabe avalikustamisel on avaliku sektori kohustus oma tegevuse käigus saadud ja loodud teave avalikustada seda küsimata ning üheks selliseks teabe avalikustamise väljundiks on asutuse võrguleht. Avaliku teabe seaduse § 28 lg 1 annab loetelu teabest, mille teabevaldajad on kohustatud oma võrgulehel avalikustama. AvTS § 28 lg 1 p 31 kohaselt tuleb võrgulehel avalikustada ka asutuse dokumendiregister. Täpsemad nõuded dokumentide avalikustamise osas dokumendiregistri kaudu on ära toodu AvTS §-s 12.
Erilist tähelepanu dokumendiregistris dokumentide avalikustamisele oleme pööranud põhjusel, et dokumendiregister annab ülevaate asutuse dokumendiringlusest ning sisaldab ka hulgaliselt piiranguga dokumente, mille avalikuks tulek võib kahjustada isikute eraelu puutumatust. Kuna kevadel sai Andmekaitse Inspektsioonile teatavaks, et kohalike omavalitsuste dokumendiregistris on avalikult kättesaadavad dokumendid, mis sisaldavad ka piiranguga isikuandmeid, siis võtsime seires seekord tähelepanu alla just omavalitsuste dokumendiregistrid.
1. Millal, mida ja kuidas seirati?
Seire viidi läbi septembris ja oktoobris. Seire läbiviimise käigus vaadati järgmisi asjaolusid:
- AK märgete kajastamist dokumendiregistris
- Kas dokumentidele, millele ei ole kehtestatud juurdepääsupiirangut võimaldatakse dokumendiregistri kaudu juurdepääs
- Kas dokumendiregistris avalikustatakse füüsiliste isikute nimesid, mida seadus ei luba
- Kas dokumendiregistris avalikustatakse AK teavet
- Kas dokumendiregistri kaudu on leitavad kõik personalikäskkirjad
- Lisatasude ja preemia käskkirjade avalikkus
- Vallavalitsuse protokollide avalikustamine
- Puhkuste ja lähetuste käskkirjade avalikkus
2. Seire eesmärgid
Seire eesmärgiks oli vaadelda, kuidas omavalitsused täidavad avaliku teabes sätestatud teabe avalikustamise nõudeid. Valiku tegemisel, millise teabe avalikustamist kontrollida sai lähtutud ka sellest, mille osas on esitatud enim kaebusi ning millise teabe leidmine võiks olla kodanikule oluline. Samuti kaardistada üldist teabele avalikustamise olukorda omavalitsustes
Teiseks seire eesmärgiks oli hinnata dokumendiregistris dokumendile juurdepääsu võimaldamise ja AK teabe kaitsmise olukorda. Samuti oli seire eesmärgiks ka kontrollida, kas ja kuidas kevadise märgukirja saatmine on parandanud dokumendiregistrites AK teabe kaitsemise olukorda. Kuigi kevadine märgukiri puudutas eelkõike ühinenud valdade vanu dokumendiregistrid, palus inspektsioon oma märgukirjas üle vaadata ka kasutusel olevad dokumendiregistrid. Seekordne seire puudutaski eelkõige just praegu kasutuselolevaid ajakohaseid dokumendiregistrid.
3. Seire kokkuvõte olulisemate tähelepanekutega
3.1 AK- märgete olemasolu ja dokumentidele juurdepääs
AvTS § 12 lg 3 punkt 6 kohustab dokumendiregistrisse kandma ka dokumendi suhtes kehtivad juurdepääsupiirangud.
Kuigi aasta-aastalt on piirangute kajastamisel dokumendiregistrites muutunud olukord paremaks ning dokumente, millel puudub piirangu märge, kuid samas ei võimaldata dokumendile dokumendiregistri kaudu juurdepääsu on küll vähem, kuid siiski jätkuvalt on dokumendiregistrites selliseid dokumente lubamatult palju.
Ka on jätkuvalt dokumendiregistris üsna palju asutuste vahelist kirjavahetust ja lepinguid, millele on kehtestatud juurdepääsupiirang eraelu kaitseks. On üsna küsitav, kas asutuste vaheline kirjavahetus või lepingud ikka nii paljudel juhtudel sisaldavad kellegi eraelu kahjustavat teavet. Eraelu kahjustavaks teabeks ei ole kindlasti asutuse või ettevõtte töötaja tööalased kontaktid. Samas on dokumendiregistritest leida aga füüsiliste isikute kirju, kus on avalikud nii isiku nimi kui kontaktandmed.
Eksimusi on ka piirangu tähtaegades. Näitena võib tuua olukordi, kus piirang on kehtestatud koheselt maksimaalset 10-ks aastaks kuigi seadus lubab korraga piirangu kehtestada viieks aastaks. Oli ka mitmeid erinevaid dokumente, millele oli kehtestatud piirang 75. aastaks erinevate sätete alusel, kuigi seadus lubab piirangu 75-ks aastaks kehtestada ainult isikuandmeid sisaldavale teabele.
Samas isikuandmetele on mõnel juhul kehtestatud piirang hoopis 5-ks aastaks. Viimane ei ole iseenesest rikkumine, kui dokument tõesti enne piirangu lõppu hävitatakse või tähtaega enne piirangu lõppu pikendatakse, kuid kui dokumente ei jõuta õigeaegselt hävitada või piirangut pikendada, tekib oht, et piiranguga isikuandmed saavad avalikuks.
Uurides omavalitsustelt põhjusi, miks kevadel leitud vanad dokumendid said avalikuks oligi üheks põhjuseks see, et isikuandmeid sisalduvatele dokumentidele oli kehtestatud piirang 5. aastaks ning tähtaja möödumisel piirangut pikendatud ei olnud.
Seega on isikuandmete puhul mõistlik kehtestada piirang kohe 75. aastaks. Eeltoodu ei keela säilitustähtaja möödumisel dokumente hävitada. Ehk siis piirangu tähtaeg ei ole kuidagi seotud säilitustähtajaga.
Seire käigus leidsime, et tihti on dokumentidele märgitud juurdepääsupiirangu alused, mida ilmselt konkreetne dokument ilmselt ei sisalda. Näitena võib tuua, kus veeohutusstendide paigaldamise lepingule oli kehtestatud piirang kui kriminaal või väärtoemenetluses kogutud teabele või kui volikogu liikme arupärimisele oli kehtestatud piirang volikogu töökorraga, kuigi piiranguid saab kehtestada ainult seaduse alusel. Need on ainult mõned näited ebaõigetest piirangu alustest.
3.2 E-kirjadele juurdepääsu võimaldamine
AvTS § 12 lg 41 kohustab teabevaldajaid dokumendiregistri kaudu võimaldama juurdepääsu dokumendihaldussüsteemis sisalduvatele elektroonilistele dokumentidele, millele ei ole kehtestatud juurdepääsupiirangut. Et selliseid kirju, millele ei ole kehtestatud piirangut, kuid millele ei ole võimaldatud dokumendiregistri kaudu ka juurdepääsu, on leidunud ka dokumendiregistrites eelnevate seirete käigus, leidime neid ka käesoleva seire käigus. Käesoleva seire käigus on selles osas olukord küll paranenud, kuid rahul siiski olla ei saa. Kuna seire käigus ei ole võimalik kogu dokumendiregistrit dokument dokumendilt kontrollida, siis kui leidsime juba kolm e-kirja, millele ei olnud kehtestatud juurdepääsupiirangut kuid ei võimaldatud ka dokumendiregistri kaudu juurdepääsu, siis punkti ei saanud.
Dokumendiregistrites hakkas silma ka metaandmete ebakorrektne täimine ning ka eksitava teabe edastamine, seda eriti dokumendihaldusprogrammi Amphora kasutajate puhul. Kuigi seires ei antud punkte metaandmete korrektsuse eest, siis ei saa jätta tähelepanu juhtimata asjaolule, et paljudes dokumendiregistrites märgitud dokumendi saajaks/saatjaks eraisik, kuid kui dokument oli avalik, siis selgus, et tegelikult oli kirja/saatjaks hoopis juriidiline isik. Sellisel juhul on tegemist eksitava teabe andmisega ning tekib kahtlus kui palju eraelu kaitseks seatud piirangutest on üldse õiguspärased.
3.3 Füüsiliste isikute nimede kajastamine dokumendiregistri avalikus vaates
Alates 2016. aastast ei luba seadus dokumendiregistri avalikus vaates kajastada füüsilisest isikust kirjasaatja/saaja puhul teavet, mille kaudu on füüsilised isikud tuvastatavad. Üldiselt seda nõuet küll täidetakse ja eraisikute nimesid dokumendiregistri metaandmetes ei avalikustada. Ehk siis nimed on asendatud initsiaalidega või märgitud „eraisik“.
Kuigi enamik omavalitsus seda jälgib, on siiski omavalitsusi, kus just sotsiaalvaldkonna dokumentides on isikute nimed avalikud. Selliste näidetena võib välja tuua näiteks „Eeskoste seadmine Mari Maasikas“ või „Sotsiaaltoetuse taotlemine Jüri Juurikas“. Eeltoodu on eriti kahetsusväärne just seetõttu, et tihti on avalikud just nende isikute nimed, kes pole võimelised oma õigusi kaitsma ja on kõige haavatavamad. See hakkab eriti silma ka seetõttu, et kui asutuse töötajate nimesid püütakse varjata ka seal kus selleks puudub õiguslik alus, siis abivajajate nimede avalikustamise puhul riivet ei nähta. Ka siis kui dokumendid ise ei ole avalikud, kuid pealkirjas on isiku nimi avalik, võib olla riive juba toimunud. Nii näiteks eestkoste puhul saab järeldada, et isik ei tule oma eluga iseseisvalt toime. Seekord jäi selliseid dokumente eriti palju silma. Kuigi dokumendid ise avalikud ei olnud, võttis inspektsioon kõigi omavalitsustega telefonitsi ühendust ja juhtis valla tähelepanu isikute õiguste rikkumisele ning palus nimed eemaldada, et rikkumine kiiresti lõpetada.
Selline olukord teeb inspektsiooni väga murelikuks, kuna kui pistelise kontrolli käigus tuleb ka peale kevadise märgukirja edastamist jätkuvalt välja nii palju dokumente, kus on eestkostetavate isikute nimed avalikud, siis kui palju neid tegelikult võib veel dokumendiregistrites avalikult kättesaadavad olla. See, et kontrolli käigus ei ole võimalik kõiki dokumente avastada ilmestab ka näide, kus näiteks ühe hästi avaliku dokumendiregistri kontrollimisel seire läbiviija ei leidnud selliseid dokumente, kuid enne parema asutuse välja selgitamist palus seire läbiviija ka oma kolleegidel selle asutuse dokumendiregistrit kontrollida ning teise ametniku poolt leiti ikkagi dokument, mis sisaldas eestkostetava andmeid.
Eeltoodu näitab, et KOV-de dokumendiregistrites on jätkuvalt palju sotsiaalvaldkonna dokumente, mis sisaldavad ka abivajavate isikute nimesid ning halvemal juhul on ka mõni selline dokument avalik. On lubamatu, kus isik vajab abi ning pöördudes omavalitsuse poole, ei saa ta olla kindel, et omavalitsus ei tee tema abivajadust oma dokumendiregistri kaudu kõigile kättesaadavaks. Siin tuleb omavalitsustel oma registrid üle kontrollida, sest ka ühe sellise dokumendi avalikuks saamine on palju.
3.4 AK-teabe avalikkus
Avaliku teabe seadus kohustab kehtestama dokumentidele, mis sisaldavad piiranguga andmeid juurdepääsupiirangu ning mitte avalikustama dokumente isikutele, kellel puudu õigus neid dokumente saada. Paraku ka siiski käesoleva seire käigus leidsime dokumendiregistris dokumente, mis peaksid olema piiranguga, kuid olid avalikud.
Kuna seire käigus pöörasime erilist tähelepanu just tundlikes sarjades registreeritud dokumentidele, siis leidsime seire käigus nii sotsiaaltoetuste avaldusi, kus küsitakse isikutelt hulgaliselt andmeid ka pereliikmete kohta, sh ka nende tervisliku seisundi kohta. On äärmiselt kahetsusväärne kui mõni selline dokument on kõigile dokumendiregistri kaudu kätte saadav, mis riivab väga tugevalt isiku eraelu puutumatust.
Kuigi iga avalikuks saanud dokumendi puhul ei saa alati asuda seisukohale, et seda dokumenti on loetud ja alla laetud, ei tähenda see seda, et rikkumist ei ole toimunud.
Tihti järelevalvemenetluse käigus toodaks põhjuseks, et konkreetse dokumendi on registreerinud uus töötaja ning peale dokumendi avalikuks saamist ta meil enam ei tööta. Siinkohal tahaks juhtida omavalitsuse töötajate tähelepanu sellele, et uute töötajate puhul kontrollige esialgu nende poolt dokumentidele piirangute kehtestamist ja dokumentide registreerimist ehk aidake neil sisse elada, et oma tööd hästi teha. Samas ei saa ju garanteerida, et järgmine uus töötaja ei eksi.
Tähelepanu köitis ka see, et kui asutusetega peetud kirjavahetusele kehtestame piirangu AvTS § 35 lg 1 p 12 alusel, siis füüsiliste isikute kirjavahetuse puhul avalikustame nii nime, elukoha kui e-posti aadressi.
3.5 Kõiki dokumente ei kuvata dokumendiregistri avalikus vaates
Seiret läbi viies hakkas silma, et õigusaktide, sh käskkirjade puhul on dokumendiregistris osa numbreid puudu. Dokumendiregistrist peab olema ületeksti otsinguga võimalik otsida kõigi metaandmete järgi, sh kas otsides ainult ühe metaandmete välja (näiteks dokumendi liigi järgi) või mitme välja kaudu korraga (näiteks dokumendi liigi ja sarja nr järgi).
Seire käigus sai ka selgeks, et mõnel juhul võivad dokumendid küll dokumendiregistris avalikud olla, kuid kui ei tea kuidas registris on otsingud üles ehitatud, siis ei pruugi dokumente leida. Sai ka selgeks, et erinevatel omavalitsuste dokumendiregistrites on dokumendid leitavad erinevate otsingutega.
Kuna avaliku teabe seaduse üheks põhimõtteks on teabele lihtne ja kiire juurdepääsu võimaldamine, siis kui kõiki dokumente leida ei õnnestunud, siis punkti ei saanud, kuna ei saa eeldada, et asutuse väline dokumendi otsija peaks täpselt teadma, millise otsinuga on dokumendid leitavad.
3.6. Lisatasude ja puhkuse käskkirjade avalikustamine
AvTS § 12 lg 2 kohaselt tuleb asutuse dokumendiregistris registreerida ka asutuses koostatud ja allkirjastatud õigusaktid, milleks on ka personali käskkirjad. Samas lubab seadus ka jätta dokumendid dokumendiregistris registreerimata, kui need on registreeritud mõnes teises registris ja neile võimaldatakse selle kaudu juurdepääs. Ehk siis kui mõni omavalituses avalikustab oma personali käskkirju mõnes muus registris, siis tuleks dokumendiregistri juurde lisada link, kust vastav teave on leitav.
Lisaks eeltoodule hakkas 15.03.2019 kehtima avaliku teabe seaduses säte, mis ei luba kehtesta juurdepääsupiirangut ka töölepinguga töötajate palgaandmetele. Ehk siis töölepinguga töötajate palgaandmeid ei pea küll avalikustama avaliku teenistuse veebilehel, kuid kuna seadus ei luba neile juurdepääsupiirangut kehtestada, siis dokumendiregistris neile piirangut kehtestada ei saa.
Seire käigus aga ilmnes, et mõned omavalitsused on kehtestanud preemiate ja lisatasude maksime käskkirjade piirangu töölepinguseaduse § 28 lg 2 p 13 alusel. Kuna avaliku teabe seadus on avaliku sektori asutuste osas eriseaduseks lisatasude ja preemiate käskkirjade avalikustamise osas, millisele seisukohale asus ka Riigikohus oma 17.10.2018 otsuses nr 3-15-3228, siis preemia ja lisatasude maksmise käskkirjadele piirangu kehtestamine töölepingu seaduse § 28 lg 2 p 13 alusel ei ole seadusega kooskõlas ega õiguspärane. Kuigi käesolevas seires ei kontrollitud omavalitsusete hallatavate asutusete poolt lisatasude käskkirjadele piirangute kehtestamist, köitis siiski tähelepanu, et väga paljud hallatavad asutused, kelle töötajad saavad töötasu eelarvelistest vahenditest, on kehtestanud lisatasu käskkirjadele piirangu töölepingu seaduse alusel.
Lisaks oli tihti nii puhkuse, lähetuse kui ka lisatasu käskkirjadele kehtestatud piirang AvTS § 35 lg 1 p 12 alusel. Möönan, et mõnel juhul võib eeltoodu alusel piirangu kehtestamise olla õiguspärane, kui käskkiri sisaldab ka eraelu puudutavat sündmust nagu näiteks lapsehoolduspuhkust või toetuse maksmist seoses perekondliku sündmusega. Kui aga enamikule personalikäskkirjadele on kehtestatud piirang AvTS § 35 lg 1 punkti 12 alusel, siis ei ole ustav, et kõik käskkirjad sisaldava eraelu puudutavat teavet.
3.7 Vallavalitsuse protokollide avalikustamine
Kuna reeglina on volikogu istungite protokollid leitavad. Siis seekord vaatlesime vallavalitsuste istungite protokollide leitavaust. Üldiselt olid protokollid leitavad, kuid siiski oli mõnel vallal mõni protokoll vahelt puudu. Samuti ei õnnestunud ühe omavalitsuse istungite protokolle leida.
4. Kokkuvõtete tegemine
Seekordse seire käigus tuli tõdeda, et kohalike omavalitsuste dokumendiregistrites on hulgaliselt andmeid, mis ei tohiks seal avalikud olla. Eriti just sotsiaalvaldkonna dokumentide pealkirjades füüsiliste isikute nimesid. Kuigi dokumendi ise avalikud ei olnud, on riive toimunud ka juhul kui pealkiri koos füüsilise isiku nimega reedab isiku tervisliku seisundi või sotsiaalse toimetuleku.
Kuigi üldpilt oli tavapärane, siis seekordses seires hakkas silma just isikute nimede avaldamise rohkus sotsiaaldokumentide pealkirjades, mis riivab tugevalt eraelu puutumatust. Seega tuleb kohalikel omavalitsustel oma dokumendiregistrid täiendavalt üle vaadata ning piiranguga andmed eemaldada. Kuna dokumendiregistrites on väga palju ka vanu dokumente alates kahetuhandete aastate alusest, siis tuleks üle vaadata, millistel dokumentidel on säilitustähtaeg möödunud, siis need hävitada ja arhiiviväärtuslikud dokumendid tuleks arhiivile üle anda.
Koostas:
Elve Adamson
Last updated: 29.10.2025